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以數據治理為中心 推進新基建

2021年7月7日 09:25  第一財經  作 者:陳兵

新基建,是數字經濟時代政府為貫徹新發展理念,適應和推動經濟社會生態化、數字化、智能化轉型,實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。然而,由于當前各界對新基建中數據應用場景的了解還不是很充分,相關理論研究也有待深入,致使對該問題的觀察和研究在短期內大多呈現為一種現象論,難以準確地發現、挖掘、預判未來真實場景下的問題,有點霧里看花、隔靴搔癢之感。

新基建的關鍵在數據發展

雖然,對新基建在數據應用場景的研究并非是一個虛擬問題,但是,該問題其實與虛擬空間的建設和發展密不可分。隨著數字化虛擬經濟新業態的高速發展,越來越多的行業向數字化和線上化發展轉變,而“新基建”正是推進這一新業態發展的重要引擎和動能。具體而言,工業互聯網、5G基站、數據中心、特高壓、智能軌道交通等基礎設施是新基建發展的重要載體,并為數據要素提供物質基礎和應用場景,若沒有支撐實體經濟運行的各種數字化基礎設施,各行各業的數字化發展也難以為繼。

客觀講,目前理論界和實務界已對相關問題做了不少研究和實證工作,尤其是近年來相關立法工作取得了較為顯著的進展,譬如,《民法典》首次將數據、網絡虛擬財產納入民事權利的保護范圍,6月10日出臺的《數據安全法》有助于進一步規范數據處理活動,保障數據安全,促進數據開發利用。這些法律積極回應了當前數據治理過程中社會各界關切的重要問題,并為此提供了基本的法制框架和實施路徑,值得充分肯定。然而,這些重要的法治進展就新基建發展的現實需求尚有距離,還需進一步澄清和明確。譬如,在新基建產業中,由于新基建項目類型豐富,參與主體多元,數據權益訴求各異,造成數據治理體系建立和數據治理權責劃分更為復雜,已有的數據權屬問題在新基建自身建設和帶動上下游產業鏈發展的過程中將越發凸顯,亟待有效回應和科學解決。然而,當前相關立法、政策及制度尚未闡釋清楚數據權益及其歸屬的關鍵問題,難以有效回應新基建發展背景下,對數據流通、交易和保護所產生的現實需求。

我國正處在兩個“百年之未有大變局”的中心位置和關鍵時期,新基建作為推動和促進“大變局”持續健康發展的核心設施和重要抓手,代表著新一輪全球經濟社會改革與發展的方向,無論是經濟發展換擋調速,新舊動能轉換,走高質量發展之路;還是社會治理轉變思路,提倡多元共治,打造數字化、智能化、系統化的新治理格局,都離不開新基建作為核心設施和基礎平臺的關鍵作用。新基建發展推動的不僅是產業發展的格局、思路、模式、技術的迭代與升級,更牽動著經濟社會治理架構、理念、原則、方法的優化與革新,正所謂“經濟發展推動社會變革”“技術進步促進治理改革”。在這一過程中數據治理法治化不僅是新基建作為一種產業發展與結構升級所需的制度保障,更是新基建作為一種社會治理基礎健康有序運行所需的制度規范。換言之,在新基建發展中數據治理法治化既是保障機制和優化機制,也是規范機制與約束機制。

為此,立足新發展階段,運用新發展理念,構建新發展格局,新基建順應“三新”時代的發展要求,加快建設步伐,不僅推動產業發展的格局、思路、模式、技術的迭代與升級,更是促進經濟社會治理架構、理念、原則、方法的優化與革新,新基建帶來的不僅是物質生活層面的極大滿足和提升,同時也會更新社會各界人士和廣大民眾的思維和認知,在推進產業升級發展的過程中,變革治理理念與模式。特別是在兩個百年未有之大變局的影響下,新基建的蓬勃發展成為我國應對挑戰,回應時代需求的關鍵事業,其中以數據流動和開發為核心的新基建已經成為拉動新發展格局建設,打造數字經濟與實體經濟融合發展的關鍵設施,也是持續保持和進一步擴大我國在數字經濟應用領域全球領先優勢的基礎平臺和核心動能,尤其是在互聯網流量紅利接近峰值,數據成為最重要的創新型全要素的場景下,以數據驅動新基建的創新發展已成為時代主題,是我國經濟社會發展的必由之路。

新基建的難點在數據治理

由于新基建事業起步不久,涉及面廣,變化速度快、形態多、問題繁,在研究和總結新基建中數據治理問題時,仍然只是處于“盲人摸象”的狀態,很多問題的提煉和總結仍然停留在現象觀察之上,缺乏系統的專門性、專業性的研究,特別是對在新基建中由技術應用和創新所引發的數據治理問題,尚未予以充分把握,尤其是對那些具有動態性、系統性、工程性的問題,還需要假以時日跟蹤觀察,方可得出客觀準確的答案。為此,聚焦數據運行全周期與新基建的具體場景相結合為視角,以問題為導向,以現有制度的完善為主線,科學慎思地推進制度創新,以此高效安全地推動新基建。

然而,一方面囿于現實的素材較少且不穩定,更多的新基建場景在不斷涌現,其中有關數據治理的挑戰還需要進一步觀察、提煉及總結。其中,有些挑戰可能是需要通過技術的更新和創新予以解決,現在可用的方法和有效的治理手段尚不能滿足需要,至多是維持現有的狀態;而有些挑戰是可以通過法制優化和治理革新予以應對的,這就需要加大對現實需求的理論研究投入,將理論研究植根于現實實踐,通過制度創新和機制改革釋放法治,對新基建中數據價值的保護、挖掘、開發及創新功能;诖丝剂,希望能在有限的知識儲備和研究經驗下,探尋法治回應新基建發展需求的可能性及實現路徑。

另一方面,囿于研究者知識結構和研究能力,難以駕馭“科技與法治”交互這一研究主題。面對新基建所涉及的七大領域,以及各領域內的數據采集、清洗、分析、使用、流動、分享、挖掘、封存、銷毀等數據全周期的相關行為,所帶來的數據分級分類、數據權益配置、數據市場競爭、數據綠色發展、數據跨境流動及數據安全等問題,明顯感覺知識匱乏,眼界狹窄,研究乏力,為此,必須加緊學習和理解新基建下的各種新技術、新業態、新應用,只能在學習中慢慢提升研究能力,提高研究水平,希望久久為功,善作善成。故結合目前國內外相關研究現狀,認為就新基建過程中的數據權屬、數據跨境流動以及數據安全問題尤為關鍵。

 新基建的重點在依法治數

在新基建發展過程中,各類基于數據資源建設和運行的基礎設施與數據資源的有效開發和應用密不可分,數據資源在新型基礎設施中的核心作用日益顯著。數據權屬的爭議也隨著數據價值的提升應運而生,已有的數據權屬問題在新基建自身建設和帶動上下游產業鏈發展的過程中將越發凸顯,亟待正視和解決。為此,建議在充分結合國內外相關研究的基礎上,探討我國新基建中數據權屬機制的設立模式及其科學性、合理性及合法性基礎,提出以數據安全高效規范的流通和使用為原則,引入“數據應用場景”標準進行科學合理數據的分級分類,構建數據權益的動態場景化保護機制,推動數據保護從民法私權邏輯擴容至社會法視閾下多元價值的動態場景化保護。

我國大力推進的“新基建”并非僅聚焦于我國國境內的以數字數據技術和人工智能產業為核心的內國經濟技術項目,而是輻射全球,以“一帶一路”倡議為抓手,以建設人類命運共同體為遠景目標的全球經濟社會發展的戰略項目,為此數據要素的跨境流動無疑會給新基建的健康發展帶來不可忽視的影響?梢哉f,數據跨境流動是推動新基建持續發展和進階創新的必然選擇和基礎保障。離開數據安全高效、合法有序的跨境流動,新基建就談不上承載人類命運共同體建設的時代重任,也很難完成新發展格局下促進國內國際經濟大循環的歷史使命。

因此,從我國現實發展需求出發,統籌國內與國際兩個大局,在借鑒美國、歐盟以及英國、印度等國家和地區就數據跨境流動法治模式的基礎上,盡快建立我國就數據跨境流動的基本法治框架,譬如《數據安全法》第11條規定“國家積極開展數據安全治理、數據開發利用等領域的國際交流與合作,參與數據安全相關國際規則和標準的制定,促進數據跨境安全、自由流動”。第21條提出“對數據實行分類分級保護”,并規定“重要數據”和“核心數據”的內涵與范疇等。第31條明確規定了“關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的重要數據的出境安全管理,適用《中華人民共和國網絡安全法》的規定;其他數據處理者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的重要數據的出境安全管理辦法,由國家網信部門會同國務院有關部門制定”?梢,在數據跨境流動領域的安全治理和自由流動之間所形成的張力已引起國家主管部門的充分重視,制定了原則性的框架方案,接下來需進一步細化,使之更快更有效地落地施行。

安全是發展的前提,發展是安全的保障,在新基建的環境下,網絡安全與發展的核心是數據的安全與發展。新基建的建設與發展就好比是“建在云上、行在云中”,其對數據安全的依賴怎么強調都不算過分,沒有了數據安全,新基建猶如無根之木、無源之水,無法行穩致遠,更談不上進而有為。因此,新基建中的數據安全治理關系到整個新基建產業發展安全和市場運行安全,必須要在通過數據賦能新基建以推動經濟發展的同時,針對經濟發展中的數據應用的具體場景完善數據安全治理法律法規體系建設,依法做好新基建中數據安全與發展的統籌工作,依法完善數據安全治理。

新基建區別于舊基建的關鍵就在于前者是完全建立于數字場景下的以數據為核心要素的模塊化、結構化、智能化為基礎的云基建,大數據和數據計算成為新基建的核心原料和基礎工具,離開了對數據采集、使用及管理等環節的合法性和安全性的保障,整個新基建事業就無法安全高效展開,甚至會走向發展的反面,陷入危險的境地,故在新基建發展過程中必須牢牢抓住數據治理的法治化這一關鍵任務,在法治框架下推動基于數據治理為核心的新基建事業的發展。

(作者系南開大學法學院教授,南開大學競爭法研究中心主任。本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“全球數據競爭中人權基準的考量與促進研究”的階段性成果)

編 輯:章芳
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